LA
REGOLAMENTAZIONE DELLE PROFESSIONI
PREMESSA:
Con
il presente lavoro si intendono esaminare i mutamenti
intervenuti nella competenza legislativa fra Stato e Regioni per quanto
concerne la disciplina delle professioni in seguito alla riforma del titolo V
della Costituzione e alle sentenze della Corte costituzionale. L’analisi dei
cambiamenti operati dalla riforma federalista non può non partire da un’esame della disciplina antecedente, di modo che si possa
cogliere nella sua interezza la portata della riforma. Successivamente
porrò la mia attenzione sulle sentenze della Corte costituzionale, che
intervenendo in materia, hanno avuto modo di puntualizzare gli aspetti della
riforma.
LA
SITUAZIONE ANTE RIFORMA
La
riforma del titolo V della costituzione fa parte integrante di un processo
trasformativo che vuole portare la disciplina delle professioni da un modello
di tipo chiuso, contraddistinto dalla ristretta legittimazione allo svolgimento
delle attività professionali, ad un modello di tipo aperto, contraddistinto
dalla tendenziale illimitata estensione allo svolgimento delle attività
professionali e dalla conseguente configurazione privatistica delle relative
organizzazioni.
Come
la storia italiana ci può ricordare, a cavallo tra la fine dell’800 e gli inizi
del ‘900, solamente gli aderenti a collegi o ordini professionali
erano legittimati allo svolgimento dell’attività professionale. Inoltre era compito degli Ordini tenere gli albi
professionali ai quali era obbligatoria l’iscrizione.
All’interno
del processo di trasformazione si possono identificare tre tappe salienti:
-
la prima ha coinciso con l’entrata in vigore della costituzione italiana nel
1948 e ha portato a parziali contrasti tra in principi
in essa contenuti ed il modello chiuso;
-
la seconda tappa è dovuta all’interagire fra la realtà
italiana e il processo di integrazione con l’unione europea, che ha portato il
nostro paese ad uniformarsi alle scelte comunitarie;
-
la terza tappa è rappresentata dal tentativo di federalizzazione
dovuto all’entrata in vigore della legge costituzionale 3/2001, la quale ha
stabilito una diversa distribuzione delle competenze legislative in materia di
professioni tra Stato e Regioni.
Quest’ultima
è quella che verrà analizzata anche in relazione alle
successive sentenze della Corte costituzionale.
Tornando
alla disciplina precedente alla riforma del titolo V della Costituzione si nota
che in materia di professioni il potere di legiferare spettava autonomamente
allo Stato, che svolgeva il suo compito bilanciando il principio della libertà
delle professioni con quello della tutela dell’affidamento
del pubblico. La materia degli ordinamenti didattici faceva invece parte
integrante delle materie a disciplina concorrente fra Stato e Regioni.
RIFORMA
DEL TITOLO V COSTITUZIONE
La
legge costituzionale n. 3/2001, che ha provveduto a
riformare larga parte del titolo V, ha collocato le professioni tra le materie
elencate all’art 117 comma 3. Ivi sono posizionate le
materie di potestà concorrente la disciplina spettante alle Regioni, tranne per
i principi fondamentali, che devono essere determinati attraverso una legge
dello Stato.
In
dottrina sorgono dei dubbi riguardo alle ripercussioni della riforma sulla
distribuzione delle competenze normative, sia
legislative sia regolamentari, tra Stato e le Regioni. In particolare sono tre
i punti che lasciano maggiormente perplessi gli esperti del settore:
-
La riforma non distingue professioni “ordinistiche” e “non
ordinistiche”, ma si ritiene opportuna
una diversificazione in modo da portare ad una maggiore possibilità di intervento della Regione in ambito “non ordinistico”.
-
Inoltre paiono non definiti esattamente i confini materiali
dell’ordinamento delle professioni. Possiamo desumere i confini per contrasto
con l’area di competenza della materia “formazione professionale” che prima era
fra le materie di potestà concorrente, mentre con la riforma viene
esplicitamente esclusa nel testo costituzionale dalle materie di potestà
concorrente e rientra tra quelle di competenza residuale delle regioni. Sorgono
dei dubbi riguardo gli ambiti all’interno dei quali
agiscono gli appartenenti a Ordini e Collegi e le influenze che alcune materie di
competenza concorrente possono avere sulla materia delle professioni.
Espongo alcuni esempi al fini
di chiarire meglio il problema: pare netto il coinvolgimento di medici ed
infermieri con il tema della “tutela della salute”; come del resto evidente è
il legame tra la materia “governo del territorio” con l’attività di ingegneri,
architetti e geometri. Dunque sussiste il problema di
definire se a causa dell’influenza che hanno con materie appartenenti alla disciplina
concorrente spetti allo Stato l’emanazione di principi guida.
-
Un ultimo
problema discusso in dottrina è quello della potestà concorrente mentre vige
una disciplina transitoria. Alcuni esperti nel settore ricordano che questo
problema era già stato affrontato nel corso della
prima regionalizzazione ed il legislatore era intervenuto fissando il termine
massimo per la determinazione dei principi fondamentali in un biennio, decorso
il quale le regioni avrebbero potuto esercitare le proprie competenze
legislative. Nello specifico di questa riforma, la soluzione è stata data dalla
Corte Costituzionale che ha stabilito che le regioni, in
attesa delle leggi quadro statali, possano legiferare desumendo i principi
fondamentali della materia dalla legislazione vigente.
A conferma della soluzione della Corte costituzionale,
il parlamento ha emanato la c.d. legge “La Loggia” (131/2003) attuativa della
legge cost 3/2001. Questa legge prevede che “nelle materie appartenenti alla
legislazione concorrente, le Regioni esercitino la potestà legislativa
nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o,
in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti”. Inoltre all’art. 1, comma 4, si stabilisce che entro un anno
dall’entrata in vigore della legge, dietro delega, il Governo emani una serie
di decreti ricognitivi dei principi fondamentali tratti dalle leggi vigenti. Il
consiglio di Stato interpellato nell’ adunanza
generale dell’11-04-2002 per un parere riguardo ad una professione nuova,
quindi con assenza assoluta di legiferazione,
ha stabilito che la potestà regionale concorrente non può essere
esercitata. Rendendo ancor più importante l’emanazione di principi e decreti
ricognitivi.
ANALISI DOTTRINALE SUI POSSIBILI CONTENUTI DELLA
COMPETENZA LEGISLATIVA STATALE E REGIONALE IN MATERIA DI PROFESSIONI
L’analisi
si suddivide in tre punti e si propone di inserire la riforma all’interno del
sistema vigente, ossia di armonizzarla con i principi costituzionali, con i
principi fondamentali da individuarsi e con il criterio di residualità.
Ricordando che le competenze legislative, statale e regionale, sono sempre
soggette ad eventuali decisioni comunitarie.
-
il primo ambito analizzato dalla dottrina è quello che
si riferisce alla riserva di legge statale ex art. 33, comma 5 Cost., il quale prescrive
un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la
conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale ed ha come
corollari l’esistenza di un albo e di un Ordine o Colleggio professionale alla
cui redazione è preposto. In base a questa riserva
statale si potrebbe supporre una diversa disciplina per le professioni
“ordinistiche” da quelle “non ordinistiche” poiché la riserva di legge si
riferisce solo alle prime. Viene quindi giustificato
l’intervento legislativo statale in questa materia alla luce della protezione dell’affidamento
del pubblico non suscettibile di frammentazione territoriale.
-
Un secondo ambito
in cui la dottrina si è prodigata è l’individuazione dei principi fondamentali
in tema di professioni. Secondo il parere di Pisaneschi le
Regioni potrebbero adottare norme di principio purchè rispettose dei limiti
delle norme statali, ma si tratta di una posizone minoritaria.
La competenza regionale soggiace al limite specifico
dei principi fondamentali, che spetta alle leggi
statali stabilire. Nella loro individuazione si pone come opportuna una distinzione
fra le professioni “ordinistiche” e “ non ordininistiche”. Riguardo alle prime sono considerati principi fondamentali quelli riferibili
alla riserva di legge statale art. 33, comma 5, Cost. e quelli posti a tutela
dell’affidamento del pubblico.
Riguardo le professioni “non
ordinistiche” sono riservati alla disciplina statale quegli ambiti non
suscettibili di frammentazione territoriale, in quanto posti a tutela
dell’affidamento del pubblico come da parere del Consiglio di Stato
dell’11/04/2002. Questo ha ritenuto che rientrino
nella competenza statale gli ambiti attinenti all’individuazione delle
professioni, dei loro contenuti e dei titoli richiesti per accedere
all’attività. Ora si pone il problema analizzare se questo limite è concepito
come limite massimo o come limite minimo nei confronti della legislazione
regionale.
I critici analizzando alcune leggi regionali emanate
in altri istituti con problemi simili, ossia di definire se il limite posto
dalla normativa statale è un limite massimo o minimo, e le trovano eccedenti la competenze ad esse riferibile in modo tale che pare
abbiano invaso l’area dei principi fondamentali., esempi significativi sono la legge
della regione Lazio 40/2002, in cui la regione Lazio ha dettato la propria
disciplina in un settore , come quello delle professioni non riconosciute, che
è soggetto ad un vero e proprio vuoto normativo statale o la regione Piemonte
con legge 25/2002 che è intervenuta nel settore delle pratiche terapeutiche
individuando autonomamente gli operatori e la disciplina, ove la Corte
costituzionale si è pronunciata la riguardo stabilendo la preminenza statale in
ambito di professioni sanitarie. Dunque parrebbe che
il limite definito dal Consiglio di Stato debba considerarsi come limite minimo
poiché vi sono anche altri aspetti non suscettibili a frammentarizzazione
perché sono soggetti alla tutela del pubblico.
-
Altre materie,
contenute nell’art. 117, comma 3 Cost., si pongono come ulteriore limite
all’intervento regionale in materia di professioni poiché il loro sovrapporsi
determina la preclusione totale o parziale dell’intervento regionale. Alla loro
individuazione si dovrebbe giungere attraverso un’attenta analisi delle leggi
regionali già emanate, le quali però secondo parte della dottrina sembrano aver
superato il loro ambito di competenza, in particolare ci si riferisce
alla legge della Regione Calabria che viola il limite della responsabilità
civile.
Inoltre è comune in dottrina la tesi che gli ordini e
le professioni rappresentano articolazioni di enti
pubblici nazionali strutturati su base associativa e dunque resta precluso
l’intervento legislativo regionale dell’art 117 comma 2, lettera g) Cost. Resterebbe
alle regioni solo la possibilità di svolgere compiti di carattere consultivo,
propositivo e di studio.
COMPETENZA
REGOLAMENTARE IN MATERIA DI PROFESSIONI
La
dottrina analizza anche questo aspetto della riforma e
ne deduce che la competenza regolamentare spetta allo Stato nelle sole materie
di competenza esclusiva, mentre spetta alle regioni in tutte le altre
situazioni comprese quelle concorrenti, tra le quali è compreso l’ordinamento
delle professioni. In maniera consona alla dottrina è intervenuto anche il
parere del Consiglio di Stato che ha stabilito che nelle materie di potestà
concorrente lo Stato si deve limitare a disciplinare i principi fondamentali e che non può intervenire con
una disciplina di tipo regolamentare. Successivamente
la sentenza 303/2003 ha operato un allargamento dell’ ambito di operatività del
principio di sussidiarietà dall’art 118 all’art 117 Cost. in modo da non
vanificare le istanze di unificazione presenti nel nostro sistema. Quando
perciò lo Stato attrae a sé, alla luce del principio di sussidiarietà,
determinate funzioni amministrative, acquisisce riguardo ad esse
anche la competenze legislativa ad organizzarle e regolarle, in deroga al
normale criterio di riparto delle competenze. La Corte stabilisce che la regolamentazione, assorbita dallo Stato tramite il criterio
della sussidiarietà, deve avvenire attraverso leggi dello Stato e non può
essere demandata a fonti secondarie.
LA
RIFORMA ATTRAVERSO LE SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE
La
Corte costituzionale nel definire meglio gli aspetti di
competenza stato-regione ha ridotto lo spazio effettivo all’interno del
quale le Regioni avrebbero potuto esercitare la propria competenza normativa
“di dettaglio”. Alcuni sostengono che questo orientamento
non è nuovo e che c’era già chi al momento dei lavori preparatori della l.
cost. n 3/2001 sosteneva che era meglio includere la
materia delle professioni nell’elenco del secondo comma dell’art. 117 Cost.,
che indica le materie a competenza legislativa esclusiva statale.
Le
recenti sentenze segnano il rallentamento del processo, di cui ho parlato in
precedenza, che si auspicava di portare il sistema italiano dal modello chiuso –
nel quale l’intervento dei pubblici poteri era contraddistinto dalla ristretta
legittimazione allo svolgimento di determinate attività professionali, tramite
la previsione di vere e proprie riserve di attività, e
dalla creazione di organizzazioni di natura pubblica (ordini e collegi
professionali), deputate al controllo del rispetto di tale riserva- ad un
modello di tipo aperto, contraddistinto, esattamente all’opposto, da una
tendenziale estensione della legittimazione allo svolgimento delle attività
professionali e dalla conseguente attribuzione alle organizzazioni
professionali di una natura meramente privatistica.
La
Corte costituzionale negli ultimi anni si è occupata della materia delle professioni
in diverse occasioni. Attraverso le pronunce ha
delineato dei punti di riferimento riguardo all’ambito materiale delle
professioni e riguardo ai principi fondamentali riservati all’individuazione
della legge statale.
La
dottrina divide le sentenze delle corte costituzionale
in due gruppi; il primo composto da un’unica sentenza, la 405/2005; l’altro
composto da quattro sentenze: 353/2003, 319/2005, 355/1005, 424/2005.
Al
primo gruppo appartiene la sentenza che ha contribuito a tracciare i confini della
riforma nei confronti degli Ordini e dei Collegi.
Con la sentenza della Corte
Costituzionale n. 405 del 3 novembre 2005 è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale
della legge della Regione Toscana 28 settembre 2004, n.50 (Disposizioni
regionali in materia di libere professioni intellettuali). Le norme censurate
erano in particolare gli articoli 2, 3 e 4 della legge regionale, ma la Corte
ha ritenuto che, ponendosi le restanti disposizioni della legge in inscindibile
connessione con quelle specificamente impugnate, l’illegittimità costituzionale
dovesse estendersi in via consequenziale a tutta la legge.
Gli articoli impugnati
prevedono la costituzione obbligatoria da parte degli Ordini e dei Collegi professionali
di propri coordinamenti regionali, strutture operative degli Ordini e Collegi
territoriali dotati di autonomia organizzativa e
finanziaria. I coordinamenti, finanziati esclusivamente con il contributo degli
iscritti agli Ordini e ai Collegi territoriali, svolgono le funzioni finora
attribuite agli Ordini e ai Collegi e possono organizzare attività di
formazione e aggiornamento professionale.
Viene infine disciplinata l’istituzione e la composizione
della Commissione regionale delle professioni e delle associazioni
professionali, organo consultivo della Regione, prevedendo che ne facciano
parte tanto i rappresentanti dei coordinamenti regionali quanto le associazioni
professionali. Secondo la Presidenza del Consiglio dei ministri, che ha presentato il ricorso, le disposizioni impugnate si porrebbero
in contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione,
che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
“ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali”. L’articolo 4 della legge regionale, dettando una disciplina delle
associazioni professionali e delle loro articolazioni regionali, violerebbe
inoltre la disposizione di cui alla lettera l) del secondo comma
dell’articolo 117 della Costituzione, che riserva allo Stato la materia
“ordinamento civile” .
La Corte Costituzionale ha
confermato che dalla dimensione nazionale – e non locale – dell’interesse sotteso
alla disciplina degli Ordini e dei Collegi professionali e dalla sua
infrazionabilità deriva che ad essere implicata è la materia “ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”,
riservata alla competenza esclusiva dello Stato dall’articolo
117, comma 2, lettera g) della Costituzione e non la materia
“professioni” che il terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione affida
alla competenza legislativa concorrente.
La legislazione riguardante
gli Ordini e i Collegi professionali risponde
all’esigenza di tutelare un rilevante interesse pubblico, la cui unitaria salvaguardia
richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso e a
istituire appositi enti pubblici ad appartenenza necessaria cui affidare il compito
di curare la tenuta degli albi nonché di controllare il possesso e la
permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono già iscritti o che aspirino
a iscriversi. Ciò è finalizzato a garantire il corretto esercizio della
professione a tutela dell’affidamento della
collettività. Con riferimento alla materia “professioni”, nella quale comunque non rientrano le disposizioni in commento, la Corte
Costituzionale ha affermato che l’articolo 117, comma 3 della Costituzione attribuisce
alle Regioni la competenza a disciplinare – nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti dallo Stato e della competenza statale
all’individuazione delle professioni – sia le professioni per il cui esercizio
non è prevista l’iscrizione a un Ordine o Collegio, sia quelle per le quali
tale iscrizione è prevista, limitatamente ai profili non attinenti
all’organizzazione degli Ordini e Collegi.
Una parte della dottrina
sostiene che a tale conclusione, condivisibile in linea di principio, si poteva
giungere affermando la natura pubblica degli Ordini e dei Collegi professionali
quali articolazioni di enti pubblici nazionali strutturati
su base associativa, per ricondurre i profili relativi all’organizzazione
strutturale e territoriale delle professioni all’interno della lettera g) del
comma 2 dell’art 117 Cost., in modo tale da precludere ogni intervento
legislativo regionale. Inoltre si sostiene che proseguendo per l’iter logico
seguito dalla Corte nel formulare la sentenza la
protezione dell’affidamento troverebbe fondamento nell’art 33, comma 5 Cost,
che sancisce l’obbligo di superare l’esame di Stato per accedere all’esercizio
di determinate professioni i cui corollari, trai i quali la tenuta di un albo,
sono alla base dell’esistenza di un’organizzazione professionale che curi la
sua tenuta e i requisiti degli iscritti.
Al
secondo gruppo appartengono tutte quelle sentenze con le quali la Corte,
utilizzando quale parametro di giudizio proprio l’art 117, comma 3, Cost, nella
parte relativa alle professioni, ha contribuito a
tracciarne i confini sia verso l’esterno, distinguendo tale etichetta da altre
ad essa contigue, sia al suo interno, delimitando i diversi ambiti di
disciplina riservati alla rispettiva competenza statale e regionale.
La
prima pronuncia con la quale la Corte costituzionale è intervenuta in materia è
la sentenza 353/03 e con essa sono state smentite le
iniziali letture del nuovo art117 ripristinando la clausola dell’interesse
nazionale. La sentenza n. 353 del 2003 dopo aver ricondotto la legge regionale
impugnata (relativa alla regolamentazione delle
pratiche terapeutiche non convenzionali, come agopuntura, fitoterapia,
omeopatia ecc.) alla materia concorrente “professioni sanitarie”, individua
nella legislazione statale un principio fondamentale “secondo cui
l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed
ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato”. In tal modo, anche i
principi fondamentali diventano una sede nella quale è
possibile per lo Stato definire la propria sfera di competenza, e ciò senza: a)
che la Corte svolga il pur minimo sindacato in ordine alla esistenza di un
interesse unitario sottostante; b) alcuna partecipazione della regione
alla definizione del cosiddetto “principio”, essendo questo precedente alla
riforma del Titolo V (anche se, in assenza della integrazione della Commissione
bicamerale per le questioni regionali, prevista dall’art. 11 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, tale partecipazione non esiste neppure per la
definizione dei "nuovi" principi). Con la sentenza in esame si
definisce che anche le norme statali che si limitino a riservare allo Stato
determinati settori di una materia di legislazione concorrente possono
costituire principi fondamentali: la Corte è netta nell’affermare che la legge
della regione Piemonte viola il terzo comma
dell’art.117, in quanto non rispetta “il principio fondamentale che riserva
allo Stato la individuazione e la definizione delle varie figure professionali
sanitarie”.
In
questo modo si compie la decostituzionalizzazione del riparto di competenze
legislative: lo Stato torna ad essere, come prima della riforma del Titolo V,
il dominus del riparto di attribuzioni. Già la
sentenza n. 303 del 2003 aveva aperto la strada in questa direzione, sia pure
introducendo il correttivo della necessaria partecipazione regionale. La
sentenza in esame fa un altro passo decisivo con l’aggravante che, in questo
caso, non esiste neppure il rimedio partecipativo-collaborativo.
Il principio secondo cui “l’individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili ed orientamenti didattici, debba
essere riservata allo Stato” ha ricevuto conferma in altre tre pronunce della
Corte.
La
prima è la sentenza 319/2005 che si occupa del giudizio di legittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 23 gennaio 2004, n. 2
(Istituzione di corsi di formazione professionale per l’esercizio dell’arte
ausiliaria della professione sanitaria di massaggiatore-capo bagnino degli
stabilimenti idroterapici), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei Ministri poiché – nei suoi due articoli – prevede e regolamenta
l'istituzione e l'organizzazione di corsi di formazione professionale per
l'abilitazione all'esercizio della professione sanitaria ausiliaria di
massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici.
Secondo il ricorrente, la legge impugnata si pone in contrasto con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, perché regola materie di legislazione
concorrente, quali le «professioni» sanitarie ausiliarie e («ma più latamente»)
la «tutela della salute», pur in difetto di una specifica disciplina statale
della figura professionale in questione; e in particolare viola la riserva allo
Stato, posta dagli artt. 3-septies e 3-octies del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, del potere di «individuare» le
figure professionali degli operatori sociosanitari ad elevata integrazione
sanitaria e di determinarne gli ordinamenti didattici.
In linea subordinata, ove pure il citato art. 3-octies, comma 5, fosse
inapplicabile alla figura del massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti
idroterapici, la normativa impugnata violerebbe comunque
la riserva alla legge statale dell'individuazione dei diversi tipi di
prestazioni sociosanitarie, e quindi dei relativi operatori, di cui all'art. 3-septies,
comma 3.
La
Consulta ritiene il ricorso fondato e stabilisce che “la legge impugnata disciplina l'istituzione e l'organizzazione da parte della
Regione Abruzzo di corsi di formazione professionale per l'abilitazione
all'esercizio dell'arte ausiliaria della professione sanitaria di
massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici (art. 1, comma 1);
individua la finalità di tali corsi, «rivolti, in particolare, alla formazione
di operatori tecnico sanitari in grado di prestare assistenza fisico manuale su
prescrizione medica e di garantire, nel limite delle proprie competenze,
attività di prevenzione, cura, riabilitazione e recupero funzionale
idroterapico, balneotermale e massoterapico» (art. 1, comma 2); demanda alla
Giunta regionale di emanare linee guida per la realizzazione dei corsi,
specificandone «la durata, i programmi di studio e le modalità di valutazione
finale» (art. 2, comma 1), ed anche di stabilire i requisiti delle strutture
pubbliche e private necessari per ottenere dalla Direzione regionale sanità
l'autorizzazione ad effettuare i corsi, nonché di individuare i requisiti
necessari per l'accesso alla frequenza degli stessi (art. 2, comma 2).
Al di là della denominazione data ai corsi, la
specifica finalità di abilitazione all'esercizio della professione di
massaggiatore-capo bagnino degli stabilimenti idroterapici e l'attribuzione
alla Regione dell'individuazione dei requisiti necessari per la relativa
frequenza, dei programmi di studio e delle modalità di valutazione finale
escludono che la normativa sia riconducibile alla materia residuale della
«formazione professionale» (come definita dalla sentenza n. 50 del 2005; v.
anche le sentenze n. 51 e n. 175 del 2005). E dimostrano che essa si propone
invece la finalità – diversa ed ulteriore rispetto a
quella propriamente formativa – di disciplinare una specifica figura
professionale sociosanitaria, regolandone le modalità di accesso e così
incidendo sul relativo ordinamento didattico (cfr. sentenza
n. 82 del 1997).
L'impianto generale, il contenuto e lo scopo della legge inducono pertanto a
ritenere che il suo oggetto debba essere ricondotto alla materia concorrente
delle «professioni» di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ed in
particolare delle professioni sanitarie.” Inoltre ribadisce che “nelle materie di competenza concorrente la
legislazione regionale deve svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali
determinati dalla legge dello Stato e che tali principi, ove non ne siano stati
formulati di nuovi, sono quelli desumibili dalla normativa statale previgente
(sentenze n. 201 del 2003 e n. 282 del 2002; art. 1, comma 3, della legge 5
giugno 2003, n. 131)”.
Dunque
il principio, secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i
relativi profili ed orientamenti didattici, debba essere riservato allo Stato, ne esce rafforzato.
La
successiva sentenza 355/2005
concerne il giudizio di legittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 19 novembre 2003, n. 17
(Istituzione del registro regionale degli amministratori di condominio. il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, in via principale, questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Abruzzo 19 novembre 2003,
n. 17 (Istituzione del registro regionale degli amministratori di condominio),
per violazione dell’art. 117, commi primo, secondo, lettera l), e terzo
della Costituzione.
La legge impugnata,
nell’istituire all’art. 1 il registro regionale degli amministratori di
condominio e di immobili, prevede (art. 2, comma 2)
che possano chiedere l’iscrizione al registro regionale degli amministratori di
condominio e di immobili coloro che siano in possesso dei requisiti indicati
all’art. 3, tra i quali figura il superamento di un esame di abilitazione,
stabilendo che «la mancata iscrizione al registro regionale preclude
l’esercizio dell’attività di amministratore, salvo i casi di condomino
amministratore» (art. 2, comma 3).
Assume il Governo che le
disposizioni dettate dagli artt. 2, commi 2 e 3, e 3, determinando una
sostanziale limitazione all’esercizio di un’attività di prestazione di servizi, sarebbero innanzitutto lesive dell’art. 117,
primo comma, della Costituzione, per il mancato rispetto dei principi
comunitari sulla libera circolazione del lavoro e delle imprese di cui agli
artt. 3, comma 1, lettera c), 49 e 57 del
Trattato CE 25 marzo 1957 (Trattato che istituisce la Comunità europea).
L’art. 2, comma 3,
precludendo l’attività di amministratore a chi non sia
iscritto nel relativo registro, sarebbe inoltre invasivo – ad avviso ancora del
ricorrente – della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento
civile e penale, con conseguente lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione.
Secondo il ricorrente,
infine, l’incostituzionalità delle disposizioni che prevedono l’istituzione del
registro ed i requisiti per l’iscrizione al medesimo si rifletterebbe in via
consequenziale sull’intera legge collegata alle prime da un nesso di inscindibilità.
La Consulta ha affermato
che «pur mancando nella legislazione statale una disciplina generale delle
professioni, dalla normativa vigente – e segnatamente dall’'art. 2229, primo
comma, del codice civile, oltre che dalle norme relative alle
singole professioni – può trarsi il principio, affermato in più occasioni
da[lla] … Corte [stessa] con riferimento alle professioni sanitarie, che
l’individuazione delle professioni, per il suo carattere necessariamente
unitario, è riservata allo Stato, rientrando nella competenza delle regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la
realtà regionale. Esula, pertanto, dai limiti della competenza legislativa
concorrente delle regioni in materia di professioni l’istituzione di nuovi e
diversi albi (rispetto a quelli istituiti dalle leggi statali) per l’esercizio di attività professionali, avendo tali albi una funzione
individuatrice delle professioni preclusa in quanto tale alla competenza
regionale». Quindi ha ritenuto che “l’intera legge regionale si pone in inscindibile connessione con le disposizioni
specificamente impugnate dal ricorrente.Pertanto, ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, anche le restanti disposizioni della legge
impugnata devono essere dichiarate illegittime per illegittimità
consequenziale.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di incostituzionalità dedotti dal ricorrente.”
Con la terza ed ultima sentenza (n 424/2005) la Corte
costituzionale da un nuovo segnale in merito al problema che si collega alla
disciplina delle professioni. La
legislazione concorrente tra Stato e Regioni (art.117 della Costituzione) non
consente di svincolare gli Enti locali dal rispetto dei princìpi fondamentali
che indirizzano (e uniformano) le diverse capacità normative. La disputa ha
riguardato la Regione Piemonte, che ha visto impugnata dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri la Legge 31 maggio 2004, n.13, che regolamenta
l'ambito dei rapporti ispirati al "bio-naturale". Dinanzi ai Giudici
della Corte Costituzionale è stato portato un complesso di articoli,
con i quali il Legislatore Regionale voleva inaugurare e rendere funzionale
l'istituzione del "registro per gli operatori delle discipline
bio-naturali finalizzate alla conservazione e al recupero dello stato di
benessere cittadino". A onta di ogni buona
intenzione della Regione Piemonte, il ricorso della Presidenza del Consiglio è
risultato fondato, e la Corte si è conclusivamente pronunciata, dichiarando
l'incostituzionalità dei primi nove articoli della Legge Regionale in
questione. Né è valso a esimente della Regione il
fatto che l'impianto normativo contestato fosse destinato alle "professioni
sanitarie non convenzionali". Infatti, proprio l'individuazione di nuove
figure professionali e l'apertura di nuovi albi costituiscono
materia di esclusiva competenza statale. Siamo in presenza
di quello che la Costituzione indica come limite invalicabile dalle leggi
dell'autonomia. La riconduzione delle discipline bio-naturali tra gli esercenti
della professione sanitaria non convenzionale consente di ricondurre nell’alveo
delle professioni anche altre attività con legami a valori costituzionalmente
rilevanti che potrebbero portare a una loro
configurazione sotto diverse materie. Qualunque sia il
tipo o la natura dell’attività che lo svolgimento di una determinata
professione comporta, la relativa disciplina appartiene all’ambito delle
professioni, di competenza concorrente Stato-Regioni. Di diversa opinione era
l’Avvocatura dello Stato e parte della dottrina che
auspicavano
la diretta influenza dell’interesse coinvolto nell’esercizio della professione
al fine della fuoriuscita di essa dall’ambito della “materia professioni”.
Riassumendo
la Consulta ribadisce i seguenti principi:
a)
spetta allo Stato la disciplina degli Ordini e dei Collegi
professionali data l’infrazionabilità della materia e la tutela
dell’affidamento del pubblico;
b)
l’individuazione delle figure professionali, con i
relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato;
c)
nelle materie di competenza concorrente la legislazione
regionale deve svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali determinati
dalla legge dello Stato e che tali principi, ove non ne siano stati formulati
di nuovi, sono quelli desumibili dalla normativa statale previdente;
d)
L’individuazione delle professioni è riservata allo
stato e quindi esula anche dalla competenza delle Regioni l’istituzione di
nuovi e diversi albi professionali;
PROFESSIONI
“ORDINISTICHE” – “NON ORDINISTICHE”
In un’analisi delle
sentenze delle Corte costituzionale la dottrina si
auspicava una distinzione fra le professione ordinistiche o non ordinistiche che
invece, si è avuto modo di constatare, la Corte costituzionale non prende in
considerazione. Le prime sono quelle caratterizzate dalla presenza di un
Ordine, ma vi possono rientrare anche nuove materie per le quali l’Ordine non è
ancora stato costituito, ma sarà necessario in base all’importante funzione da
loro svolta. Queste come già detto risentono della
riserva statale, almeno riguardo alla definizione dei principi, in base all’art
33 comma 5 Cost, che la competenza regionale si vede quindi sottratti a vantaggio
di quella statale.
Ritenuta in dottrina
condivisibile la posizione assunta verso le professioni ordinistiche, non pare
che lo stesso si possa dire riguardo alla posizione verso le professioni non
ordinistiche. Rientrano in questa categoria sia le professioni non soggette ad
ordini professionali sia quelle di nuova costituzione che non incidono con
interessi costituzionalmente tutelati. Nella dottrina vi sono posizioni a
favore di una più ampia autonomia regionale riguardo almeno a queste ultime
tipologie di professioni. Si attende ancora una presa di posizione in merito da
parte della Consulta, ma bisognerà attendere si verifichi
un contrasto in materia tale da giustificare il suo intervento.
CONCLUSIONI
In materia di professioni
il passaggio da una competenza esclusiva dello Stato alla competenza
concorrente Stato-Regioni successivo alla legge costituzionale 3/2001 è stato
fortemente ostacolato. Da un lato dallo Stato che, latitando nell’emanazione dei decreti
ricognitivi stabiliti dalla legge La Loggia, ha continuato a ritenere le
professioni come materia di propria competenza per ragioni di stretto legame
con l’interesse del pubblico o altre materie di preminente interesse statale di
cui non viene reputata opportuna la frammentarizzazione.
Dall’altro la Corte costituzionale che con le sentenze, di cui sopra si è
detto, non ha fatto altro che ridurre lo spazio lasciato alla normativa di
dettaglio delle Regioni.
Quindi non si sono avuti
tutti quei benefici anche in termini di riduzione della regolamentazione
e aumento della concorrenza che si auspicavano prima della riforma. Inoltre con
la competenza concorrente Stato-Regioni era prevista
la creazione di Consulte che dovevano garantire una migliore qualità delle
prestazioni e occuparsi del rapporto tra professionisti e utenti. Niente di
autoritativo, quindi, ma la creazione di organismi
che, nell’ottica della soft law, siano una occasione di confronti da cui
possano scaturire momenti di regolamentazione concordati
Infine si ricorda che la
legge di revisione costituzionale recante “Modifiche
alla Parte II della Costituzione”, recentemente approvata dal Parlamento,
prevede per l’ordinamento delle professioni intellettuali il ripristino della
competenza statale esclusiva in quanto ritenuta materia difficilmente
frazionabile quindi ci si appresta ad una riforma della riforma che eliminerà i
pochi spazi di competenza regionali in materia.
